栏目简介
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“城规学术”栏目不定期推送北京大学城市规划与设计学院各研究方向的最新研究成果，让大家了解学院最新学术动态。
编者按
近日，北京大学城市规划与设计学院仝德团队在英国皇家城镇规划协会(The Royal Town Planning Institute) 所属期刊Planning Theory & Practice (SSCI一区，地理学T1期刊)上刊发题为“Shareholding land readjustment led by local government during peri-urbanization: The case of Zhaoqing, China”的研究论文。该文针对肇庆新区“股份化土地重整”的创新实践，搭建了基于过程的交易成本分析框架，发现了其中控制权与收益权分离的核心机制，增进了对产权结构安排与规划实施效能关系的理论认识。该文是仝德团队在农村土地制度改革系列研究中所取得的最新进展。
文章的第一作者为北京大学城市规划与设计学院博士研究生储君，通讯作者为仝德研究员，其他作者包括康宇雄研究员、Ian MacLachlan教授，以及博士研究生潘向向。原文链接如下：Full article: Shareholding Land Readjustment Led by Local Government During Peri-Urbanization: The Case of Zhaoqing, China (tandfonline.com)
引言
在我国土地二元所有制背景下，土地征收是城市建设中土地筹集的最主要来源，也是群众上访等土地冲突频发的焦点领域。土地征收所提供的货币补偿模式难以满足原土地所有者分享城市化进程中土地溢价的诉求，也就难以从根本上解决随之而来的土地冲突，多样化的新增建设用地筹集模式有待探索。
土地重整(land readjustment)是国际上区别于土地征收和市场交易的另一种土地筹集手段(图1)：一群相邻地块的土地所有者相互合作并达成协议，将其土地转让给土地开发者(如地方政府或其他项目发起人)，并由后者整合相关地块，在统一规划和开发后返还原土地所有者部分土地。由于统一规划开发所导致的土地单位价值增加，尽管原土地所有者所得到的土地面积更小，但是其总土地价值并不减少。相较于其他的土地合并手段(如土地征收、土地购买)，土地重整可以降低合并过程中协议谈判(与市场交易相比)和协议执行(与土地征收相比)的交易成本，在土地开发财政平衡和基础设施开发方面具有优势，在世界很多国家和地区有着广泛的实践(如日本、韩国、德国、土耳其、中国台湾)。在我国，土地重整主要以“留用地”政策的形式存在(征地后返还给村集体一定比例未开发的土地)。但是，由于村集体等原土地所有者普遍缺乏专业的开发力量和充足的融资能力，大量的留用地在规划实施中存在低效闲置等问题。
图 1：土地重整示意图 （图片来源：康宇雄老师慕课讲义https://www.mooc-list.com/instructor/yu-hung-hong）
“股份化土地重整”是潜在的解决思路。以肇庆新区为例，本文发现，其核心机制是地方政府通过搭建股份化平台，将土地开发的控制权转让给新区土地公司，原土地所有者则保留收益权和监督管理的控制权。“权益分离”的产权结构安排有效激励了土地开发的所有参与者，解决了土地开发的实施难题。
股份化土地重整
肇庆是粤港澳大湾区(简称大湾区)外围边缘的一个地级市，2017年城市化率约为46.8%，处在快速城市化阶段。肇庆市是大湾区发展相对落后的地区，肇庆新区(图2)于2012年挂牌成立，其设立的主要目的就是激活地区经济(http://www.zqxq.gov.cn/)。肇庆新区规划面积为115 km²，其中规划建设用地面积65 km²。成立之初，肇庆新区的首要任务就是尽快完成其管辖范围内未来城市化地区的土地收储。为此，新区提出“两级土地股份化”的改革思路，旨在提升留用地等土地重整政策的效能。
图 2：肇庆新区位置
肇庆新区的“股份化土地重整”主要包括土地筹集、土地重划和基础设施建设、土地分配和利用三个阶段(图3)。下图以肇庆新区彭寿村为例，剖析了其主要流程步骤。第一个阶段是土地合并，其核心是两级土地股份化。在第一层级的土地股份化中，村小组以其所有土地入股行政村土地合作社。在第二层级的土地股份化中，行政村土地合作社与新区土地公司签订合作开发协议，土地开发的控制权转让给新区土地公司，村集体保留土地收益权(主要分为物业和土地出让分红两部分)和监督管理等控制权(如财务信息审查、物业运营管理)。第二个阶段是土地重划和基础设施建设。取得土地开发控制权的新区土地公司利用其专业水平和融资能力，在这一阶段快速推进了土地一级开发。第三阶段是土地分配和利用。通过土地出让，土地价值得以实现，原土地所有者取得其约定的收益，并负责运行建成的物业。
图3：肇庆新区股份化土地重整：以彭寿村为例
肇庆模式使得原土地所有人有机会分享城市化中的土地溢价，减少了土地筹集与开发中的潜在土地冲突，从而极大地提升了土地开发效率。改革后，每年每亩土地收益约为 3800 元，人均年收益约7500元，是原有收益的4-5倍。截至2018年7月，已累计完成土地流转收储超过58000亩，在此过程中，“两级土地股份化”的溢价分享模式确保了零冲突和零群体性事件，肇庆新区也得到了迅速发展(图4)。
图4：肇庆新区鸟瞰(2021) (图片来源：澎湃新闻https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12319829)
总结与讨论
本文重点介绍了肇庆新区“股份化土地重整”的新模式。为应对周边地区快速城市化进程中的不确定性，“股份化土地重整”为原土地所有者提供了分享长期可持续土地增值的机会。这是通过地方政府和与其密切相关的国有企业建立的股份化平台来实现的。“股份化土地重整”为广大全球南方城市提供了一种土地政策-规划实施的一体化解决方案，具有广阔应用前景。
对于其他的快速城市化地区，亟需开展更多“股份化土地重整”研究。首先，受限于肇庆案例的特殊性，对“股份化土地重整”的推广应谨慎。肇庆的案例植根于地方政府主导制度安排的特定背景下，当地政府拥有强大的谈判和执行权力，政策制定者和研究人员总是有可能比村民更了解补偿计划。在不存在这些前提条件的地区，应仔细评估“股份化土地重整”的可行性。其次，市场周期的影响在任何类型的土地开发项目中都不能忽视，但在实施“股份化土地重整”时可能更为敏感。当项目被推迟时，原有土地所有者必须按其持股比例获得报酬，专业开发商需要更雄厚的财力。在土地价格可能继续上涨的经济前景广阔的地区，这可能是可以接受的。但如果经济恶化，也可能带来灾难性的后果。为此，对土地开发-财政分析的政策研究与设计值得更多关注。
供稿人：储君、潘向向
审核：仝德
