编者按

城市的出现是人类文明史上一座巍峨的里程碑，它营建、塑造了新的生活方式、新的社会秩序。从此，每一代文明都有其独特的城市形态。

当前，世界百年未有之大变局加速演进,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，中国城市的发展由此面临前所未有的机遇与挑战。2024 年11月14—15日，由北京大学城市与环境学院、北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心联合举办的北京论坛（2024）分论坛“大变局下的中国城市发展战略路径”成功召开。论坛汇聚海内外知名专家学者，围绕“可持续城市发展”“空间格局优化与规划创新”“区域高质量发展”“城市更新与住房”“住房制度新模式”五大专题展开深入而热烈的讨论，为城市发展的诸多关键问题提供了极具前瞻性的思考与建议。

本刊特摘编论坛专家精彩发言，分两期在“城市大家谈”栏目刊发。我们期待这些智慧结晶能够激发学界、业界以及社会各界对中国城市发展战略的更广泛思考与深入交流，为城市在大变局中实现高质量发展、铸就更加辉煌的文明篇章贡献磅礴智慧与坚实力量。

【作者简介】

杨家文，北京大学城市规划与设计学院教授。

【引文格式】

杨家文：《公共服务均等化与城市典型服务供给问题》[J]，《城市观察》2025年第2期，第55-58页。 

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一背景下，公共服务均等化的议题日益受到实务界和学术界的关注和重视。公共服务与每个社会成员密切相关，如基础教育、医疗卫生、住房保障、公共交通等。然而，不同地域之间的公共服务供给与分配存在差异，这种地域差异具体表现在我国东部发达地区与中西部欠发达地区之间、中心城市与外围城市之间以及城区、城郊与乡村之间。与此同时，不同社会群体感受到不同的公共服务供给缺口。例如，城中村的孩子缺乏公立教育的机会；低收入阶层面临保障房的分配与轮候问题；中低收入群体对安居工程住房与公共租赁住房的区位条件和房屋质量存在不满；中产群体对优质公共服务资源的竞争白热化。

当前，政界和学术界对公共服务均等化的内涵理解不一。公共服务均等化的“均等”在多数情况下被等同于 “平等”。对于生活在城市里的个人来说，不管其社会背景、户籍情况如何，都应该享有获取公共服务的机会。然而，若按照平等的原则分配有限的公共资源，很可能无法保证“公平”；若追求结果公平，则意味着在平等分配的原则上需要作出一定的让步。基于这一内在矛盾，我们需要思考政府所提出的公共服务均等化的核心内涵应该是什么、地方实践又是如何落实执行的。

综合国内现有政策文本来看，公共服务均等化是指通过制定和实施政策，确保在不同地区、不同社会群体之间实现公共服务的公平分配和均等享有。公共服务包括教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、文化体育等领域。公共服务均等化的目标是使每位公民，无论其经济状况、社会地位或居住地如何，都能享受到相同质量和水平的公共服务。理念上的公共服务均等化通过保证资源的合理分配和服务的覆盖率，减少区域差距和社会不平等，让更多人享有基本权益和生活保障，提升社会公平性和包容性，促进社会和谐与可持续发展。

广东省经济相对发达，较早推进落实了一些均等化的举措。2009年，广东省人民政府印发的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》（以下简称《纲要》）将基本公共服务定义为“一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界”^①。同时，《纲要》将基本公共服务的范围划分为两类：一类是基础服务，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育和公共交通四项内容；另一类是基本保障，包括生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障四项内容。《纲要》强调，均等化是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。因此，公共服务均等化是在“基本公共服务”的民生领域内落实“底线均等”。

以基础教育为例，为了推进教育均等化，广东省出台了一系列政策文件（表1），主要针对基础教育方面仍存在三个方面的不均等：一是发达地市与欠发达地市的教育资源供给差异，二是城乡教育资源分配不均衡，三是随迁子女在流入地的入学权利缺乏保障。为解决上述问题，广东主要采取两种办法，分别是加强各地各级教师队伍建设和增加优质公办学位供给。这些举措体现了政策对“结果公平”的倾斜。

表1  广东省推进基础教育均衡化相关政策文件

为破解城市公共服务均等化的发展难题，深圳及其周边各市在基础教育供给与分配方面进行了诸多有益的实践探索，具体措施包括推进乡村寄宿制学校建设、推行积分制以及购买民办学位等。从各市人口结构来看，深圳与东莞常住人口最多，人口流动性最强。其中，深圳市户籍人口比例为33.15%；东莞市户籍人口比例仅占东莞市常住人口的25.17%。惠州市户籍人口占比为65.67%，外来人口多聚集在临深片区。河源市和汕尾市的经济发展水平较低，人口吸引能力较弱，为典型的“人口流失地市”（图1）。换言之，在深圳、东莞这样的人口流入地，户籍人口数量远少于常住人口数量；而在河源、汕尾这样的人口流出地，户籍人口数量多于常住人口数量。这也就意味着，在深圳和东莞，公立学校的学位供给出现了严重短缺；在惠州、河源和汕尾，因学生数量萎缩，教育投入开始缺乏规模效应。为此，惠州、河源和汕尾结合自身发展实际提出了具有地方特色的基础教育均等化措施——通过推进乡村寄宿制学校建设来调节教育资源的供给区位。

图1  2020年深圳都市圈各市常住人口数量及户籍人口比例

数据来源：第七次全国人口普查数据

针对公立学校学位供给不足的问题，深圳、东莞等地采用积分制的方式（表1），作为改善教育资源分配的重要机制。从积分政策的准入门槛来看，深圳的积分制准入门槛高，要求申请人缴纳社保满一年，而东莞积分制的准入门槛低，在2019年取消了社保缴纳这一积分条件。深圳的积分制政策不仅适用非深圳户籍人口，也涵盖深圳户籍人口。从积分项来看，主要包括居住时长、房产、户籍、社保缴纳、纳税情况、学历或技术水平等方面，各市都向生产生活稳定、有房产的群体倾斜。从积分规则来看，东莞和惠州的积分规则一致，均按积分从高到低的顺序进行录取；而深圳积分规则较为复杂，市内部分行政区采用“直接积分”的规则，另一些行政区则采取“类别+积分”的规则，即先对申请人进行分类，“类别”的排序优先于“积分”。

为加大优质教育资源供给，深圳、东莞等地还采用购买民办学位的方式增加教育资源的供给规模，补贴流动人口的随迁子女的就学。从补贴范围来看，东莞仅补贴通过积分入学进入民办学校就读的随迁子女；深圳的补贴范围涵盖所有在义务教育阶段入读民办学校的学生；惠州在2013年后期将补贴范围扩大至所有就读于民办小学和民办初中的学生。从补贴额度来看，入读民办学校的学生可获得的全部补贴包括国家统一标准和省级统一标准的免费义务教育生均经费，以及各市发放的补贴经费。其中，深圳的补贴额度最高；东莞的第一档次补贴额度较高，但享受该档次补贴的学生仅占总人数的20%；而惠州的补贴额度相对偏低。从资金分担方式来看，深圳市民办学位的补贴资金由区级财政保障；东莞和惠州民办学位的补贴资金由市与镇街或市与县按比例分担。东莞为各镇街设定了统一的资金分担比例，而惠州则根据各县区经济状况实行差异化分担方式。

总的来说，从中央到省，再到地市，提升公共服务均等化的思路与措施不断具体化，以契合地方的现实需求。深圳周边各市注重落实省级层面财政支撑性教育资源的分配。对于面临城乡之间不均等矛盾的地市，其主要依赖上级财政转移资金，并根据自身发展阶段与特点制定符合实际的政策举措；对于面临社会群体间不均等的地市，其财政能力一般较强，人口吸引力较大，在解决随迁子女入学问题上仍具有较大发展潜力与空间。深圳周边各市均按照 “底线均等”的指引，聚焦补贴欠发达地区和低收入人群。

随着基础教育均等化进程的不断深入，我们可能仍需要关注一些新的问题。如考虑到上级政府的指引从“底线均等”转向“优质均衡”，是否应该扩建公办学校以取代民办学校？这一做法对地方政府的财政能力要求较高，一旦外部环境恶化，财政支撑能力可能不足。在经济增速放缓、城市财政日益紧张的背景下，一些用于落实“底线均等”的基本公共服务已经出现难以维持的局面，走向“优质均衡”更需要建立可持续的财税支撑。此外，“基本公共服务”所包含的范围和内容也在不断扩充，如养老需求在老龄化社会背景下将会需要大量的支撑性社会资源。在人口跨省市跨境流动的背景下，公共服务的福利携带如何更少摩擦地跨越行政边界与边境的束缚，也会成为新的研究课题。

这些问题与挑战将会长期存在。首先，为了能够集中有限资源更有针对性地对公共服务供给提质增效，应当在明确公共服务均等化内涵的前提下，依据地方实际需求，落实均等化的精神。其次，无论是 “底线均等”还是“优质均衡”，均需建立在可持续的财税支撑体系之上。为缓解地方政府在公共服务供给上的财政压力，应当保持对公共服务供给效率的持续关注，维持和强化多元化的公共服务供给渠道。最后，面对人口流动和老龄化，日益扩张的“基本公共服务”需要在寻求社会资源上拓宽思路，要通过鼓励探索和试验来取得突破与创新，把公共服务的均等化供给建立在日益提升的供给效率之上。

注释

①《印发广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009——2020年）的通知》（粤府〔2009〕153号）[EB/OL]，2009年12月11日，http://www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2010/1/content/post_3362791.html，访问日期：2025年2月5日。

致谢

谨向本期专栏组稿人北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心刘志主任以及精心协助发言稿收集的资深政策研究员刘威、政策研究员李文婧致以诚挚谢意。

本文原载自《城市观察》2025年第2期

DOI:10.3969/j.issn.1674-7178.2025.02.003